Resulta curioso como el esquema de planificación territorial-urbanística, que se conforma como un conjunto de determinaciones ordenadas de forma piramidal, cuya consecuencia es que las previsiones del modelo básico de ordenación se sitúan en el vértice de la pirámide señalando un esbozo rígido de objetivos, hasta descender a una base que debe ser objeto de una regulación e interpretación tolerante, se aplica de forma absolutamente inflexible en todos los niveles de ordenación, como si en ello fuera la vida y el propio modelo de crecimiento en sí.
Regulación de la planificación territorial
La vida y la sociedad se mueven rápido. Las necesidades y previsiones de ayer, y mucho más, las de antes de ayer, hoy son obsoletas. Algo tan del día a día como la utilización de una edificación existente, o las previsiones para destinar una nueva construcción, instalación o edificación a una determinada actividad, no puede restringirse por lo que pensaron unos planificadores en el año 2000 o en el año 1990. Han pasado muchos años desde algunos hitos de la ordenación urbanística, y han cambiado mucho las cosas.
La regulación de la planificación territorial y urbanística ya entendió esto con la promulgación de la LOUA y sus reformas posteriores. Y en el mismo sentido se ha orientado la legislación estatal articulada a través del TRLSRU (integrando el importante hito de la Ley de rehabilitación, regeneración y reforma urbana del 2013 –LRRR-). Esa misma línea sigue el borrador de Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía (LISTA), que integra en un sólo Texto la ordenación territorial-urbanística y su ejecución.
Niveles de ordenación estructural
El contenido de los distintos niveles de la ordenación es el mismo, y por lo tanto no puede ser tratado de forma igual el vértice de la pirámide que su base. El modelo de desarrollo territorial de una Comunidad Autónoma como la Andaluza debe situarse el nivel de la Ley, y su alteración requiere un consenso claro en el marco de todo el territorio. Pero ese modelo se concreta de forma más específica a nivel de territorios homogéneos, a nivel comarcal o de área metropolitana, y eso requiere un ámbito de acuerdo más específico, más centrado en problemas territoriales concretos. Pero el territorio se conforma por Municipios y estos pueden tener problemáticas diferenciadas que, de forma coherente con el modelo territorial más amplio concreten una ordenación estructural o general apropiada para el mismo. Y, más aún, hay aspectos de esa ordenación de obligan al detalle y a la pormenorización, que no implican a las condiciones de ordenación general del Termino Municipal. Y, por fin, existen condiciones que ni siquiera implican ordenación urbanística, es decir, los aspectos relevantes para la construcción o conservación de la Ciudad, hay aspectos propios de la base de esa pirámide que son simples ordenanzas, y que se ven afectados por el devenir diario de la vida.
Es evidente que no tiene el mismo nivel ni la misma importancia. No puede ser tratado de igual forma el concepto de sistema de ciudades del Territorio Andaluz, que los elementos mínimos que deben conformar un cuarto de baño completo apropiado para una vivienda. Ambos aspectos están en los polos apuestos de la pirámide. Pero es que la pirámide es amplia. Tampoco se puede tratar de la misma forma las condiciones de ocupación de una parcela que la exigencia de bidé en un cuarto de baño, por seguir con el mismo ejemplo.
El sistema legal de planificación territorial y urbanística actual podrían definirse como escalonado o piramidal (como fue definido en su día la doctrina científica), que desciende desde rigidez extrema en su regulación y aplicación, hasta una flexibilidad clara en su tratamiento e interpretación.
Existen determinación de planificación territorial-urbanística que alcanzan rango de Ley, otras que deben ser debatidas y asumidas por una colectividad amplia de municipios con problemáticas simulares. Existen determinaciones que deben ser propuestas por los municipios y que deben ser coherentes con la ordenación del territorio. Otras, sin embargo son de estricta competencia municipal. Y finalmente, algunas, las más numerosas, las que afectan directamente al diario de los ciudadanos, pueden ser objeto de ordenanzas y, a veces, de simple interpretación coherente con la norma y la vida.
La planificación territorial y urbanística debe ser flexible, abierta a los cambios. Es posible desde su propia regulación legal, y es exigible en su aplicación a las distintas Administraciones, por el evidente signo de los tiempos.
Algunos ejemplos. Lo que no es legal es exigir licencia de ocupación de una edificación, retrasando su utilización seis meses o más después de terminada, cuando la propia ley remite a una declaración responsable para su habilitación, por el simple hecho de que no está previsto en la ordenación urbanística municipal o no existe una ordenanza adecuada. Lo que no es legal, ni moral, ni siquiera humano, es impedir que un edificio sea accesible, aunque la legislación lo exige, porque aún un Ayuntamiento no ha previsto. a través de una ordenanza como se puedan ocupar los patios interiores por ascensores.
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